2013年3月22日

　　家的13000个国外供货商。由于职权所限，2002年FDA只对13000个外国公司的百分之一进行了监督检查。然而，美国USDA负责监管肉、禽食品安全的权力要比FDA大得多，USDA有权要求出口国在出口肉禽产品到美国前，应按照USDA的要求进行认证，并接受USDA的现场检查。到2004年，USDA已批准37个国家对美国出口肉禽产品。

　　5.食品安全监管检查频次缺乏危险性分析的科学性。根据美国相关法律的规定，USDA对所管辖的食品生产加工单位，每个加工日至少要进行一次检查；而FDA没有法定的检查频次的要求。由于法律对USDA和FDA实施食品安全监督检查频次的要求不同，导致对危险性相同的食品实施了不同频次的监督检查。例如，对生产“暴露肉馅”三明治的企业，USDA每天实施监督检查；而对生产“非暴露肉馅”三明治的企业，FDA平均每5年进行一次监督检查。由此可见，不论USDA还是FDA实施检查的频次，都缺乏控制危险性的科学性。

　　6.多个部门参加食品安全突发事件的调查处理，导致效率低下。2002年美国发现疯牛病，至少有4个部门参与了调查，即：美国海关和边防署、农业部的动植物监督局、农业部的食品安全监督局以及卫生部的食品药品管理局。从表面上看，多个部门的参与，体现了政府的重视，有利于发挥各部门的作用，但事实上往往事倍功半：①重复性调查，浪费资源；②调查结论不一，难以决策；③协调难度大，工作效率不高；④职责界线不明，难以追究责任。

　　四、日本、欧盟、美国的食品安全监管机构比较

　　为了对日本、欧盟、美国的食品安全监管体制机制有一个全面清晰的认识，我们对三国的食品安全监管组织机构进行了详尽的比较，见表3-4。

　　表3-4日本、欧盟、美国的食品安全监管机构比较

　　续表

　　第三节中国食品安全监管体制及法制演变

　　一、中国食品安全监管体系的演变

　　2013年3月22日，“国家食品药品监督管理局”（SFDA）改名为“国家食品药品监督管理总局”（CFDA）。自2009年6月1日 《中华人民共和国食品安全法》的正式施行，中国的食品安全监管体系以分段监管基础上的综合协调为主要特征。分段监管指的是监管部门在履行职责的过程中，把食品产出过程划分为若干环节，每一个环节由一个或数个部门进行监管；综合协调指的是在分段监管的基础上，由国务院食品安全委员会和卫生行政部门进行食品安全的综合协调工作。一般而言，可以把食品产出过程分为种植或养殖、生产加工、流通、消费等几个环节，之前我国食品安全分段监管的职责分工可总结如下表所示：

　　表3-52013年之前中国食品安全监管体系的部门分工[20]

　　从上表可以看出，之前中国的食品安全监管体系是以分段监管之上的综合协调为主要特征。在分段监管方面，主要分为种植或养殖、生产加工、流通、消费等几个环节分别针对了不同的监管部门，分别为农业部对应种植或养殖环节、国家质检总局对应生产加工环节、国家工商总局对应流通和消费环节、国家食品与药品监督管理局对应餐饮服务中的消费环节等；在综合协调方面，目前负责部门为卫生部，将食品安全风险评估、标准及检验规范等贯穿于食品安全整个过程的职能赋予了卫生部，同时在2010年2月6日设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，承担国家宏观层面综合协调的职能。但是这种在分段监管基础上综合协调并不是一开始就形成的，自1949年以来中国食品安全监管体系经历了哪些变迁和调整?接下来将从历史分析的视角对这种变迁进行描述。

　　有的学者从政府和市场之间的关系角度划分，将其发展与完善过程分为三个时期，分别为 Command regime（1949—1977）、Mixed regime（1978—1992）、Regulatory regime（1993—ongoing），而如果我们深入到政府内部的组织变革，从政府内部的监管组织及其职能演变的角度去分析，我们认为大致可以分为以下四个阶段。自1949年以来，中国食品安全监管体系经历了多次的完善和调整，大致可以分为：1949—1978年，分块式的纵向综合管理阶段；1979—2003年，分段监管体系的形成阶段；2003—2009年，分段监管基础上的综合协调模式构建阶段；2009年至今，综合监管建立及完善阶段。我们将针对每个阶段，从法律法规的出台、监管组织体系的调整和监管理念的转变等纬度，来描述中国食品安全监管体系的所经历的主要演变。

　　第一阶段 （1949—1979年）：分块式的纵向综合管理阶段。民以食为天，安全放心的食品是社会稳定的坚实基础。建国初期，我国的食品安全监管体系模仿苏联的模式。20世纪50年代初，建立了卫生防疫站。1952年全国共有147个卫生防疫站，作为全国包括食品卫生在内的多项卫生安全工作的负责机构，由此奠定了我国食品安全监管最初的框架。1953年，当时的卫生部颁布了新中国成立后我国第一个食品卫生法规 《清凉饮食物管理暂行办法》；此后，又陆续颁布了一些食品卫生方面的单项法规和标准，但是这些法规和标准仅仅针对食品中的卫生问题，对食品的安全问题并未作出规定。[21]这一时期，食品安全监督管理方面的事务和技术指导工作主要由卫生部门负责。1954年，卫生部把卫生防疫站的职能界定为传染